公共服務購銷力:政府能力的新增長點
  作者:竺乾威 李瑞昌
  【核心提示】 所謂公共服務的“購銷力”就是購買和銷售(或營銷)的能力。即公共部門精於從其他組織購買便宜、優質的公共服務,並善於向公眾推銷由其他組織傳遞的專業、低廉的公共服務。
  吸納民間資本、引導民間力量進入公共服務供給是世界各國公共服務改革的重要方向,也是我國公共服務體系建設的重要內容。吸納民間資本、引導民間力量的難處不在於是否有活躍的民間組織或豐富的民間資本,而在於政府購銷公共服務項目的能力,簡稱為購銷力。
  購銷力不同於採購能力
  所謂公共服務的“購銷力”就是購買和銷售(或營銷)的能力。即公共部門精於從其他組織購買便宜、優質的公共服務,並善於向公眾推銷由其他組織傳遞的專業、低廉的公共服務。
  對於政府而言,購買能力是一項新型的能力,並不完全等同於採購能力。採購某些物品或者購買一些咨詢性智力產品往往是一次性完成,而且政府是其最終績效的評價者。而購買公共服務往往是連續性的、多次交易和監控過程,最終由公共服務的使用者(主要是公民)和第三方來進行評價。
  營銷能力是實現購買公共服務的目的的最佳實踐。營銷是購買的後續必要環節。一般而言,購買的公共服務因由一些小型組織來直接提供,比較適合個性化或體驗型的公共服務需求;而大規模、普遍性的公共服務更適合由政府等公共部門來提供。因此,購買的公共服務必須要向有需求的人群或機構進行有效營銷,使之願意接受這類有償或無償的公共服務,並且願意配合公共部門對公共服務提供者進行服務質量的評價和相關的監控活動。
  傳統公共服務供銷是被動式、以產促銷的方式,而現代公共服務供銷是主動式、以銷促產的方式。公共服務供銷的兩種模式各有利弊、自有千秋。一個成功的購買公共服務應該是將兩者結合起來,一方面在購買之前要甄別公眾需求,確定購買公共服務的類型、數量和提供方式;另一方面在購買後要有良好的推銷或激勵方案,促使使用者接受購買的公共服務。
  購買公共服務對政府能力提出新要求
  21世紀歐洲各國政府都開始關註公共部門的能力管理,其根本原因在於政府運行機制發生了相當大的變化。合同、心理契約和公共價值等新的理念和工具成為政府實施公共政策的新方式。這些新方式是傳統公共管理不具備、現在公共部門不熟悉的手段,也是各國公共部門能力的短板。
  在公共服務供給過程中,政府一方面扮演直接供應者的角色,另一方面用購買方式讓其他組織代表政府“間接”從事服務傳遞工作。在這種供應者與傳遞者分離的模式下,公務人員不僅要擁有直接傳遞服務的經驗,而且還必須很快地適應間接管理的要求。購買公共服務是政府間接的項目管理能力。從事間接項目管理時需要特別註意以下五種技能:目標制定、協商、溝通、財務管理以及牽線搭橋的能力。這五種技能需要公職人員有良好的財務知識和商業知識。如果說,財務知識和商業知識是市場經濟條件下可選擇的知識增量;那麼,在服務提供市場化和企業化的情況下,則是必備的知識存量。這意味著從事與購買公共服務相關的所有公職人員需要提高採購技能,更好地瞭解需要購買什麼,如何做計劃以及與市場接觸,以取得最多的選擇和創新;如何聰明地購買和簽約;如何管理物品和服務的提供,以滿足政府的目標,使提供的服務物有所值。
  在尊重企業、民間力量自主權的基礎上,廣泛吸納社會各種力量參與公共服務供給,政府需要運用激勵機制,牢固公私伙伴關係,聰明地從事政府採購,進行績效測量,利用現金流跟蹤管理,起草合同文本,進行財務和績效審計以及監管公共服務。由於政府等公共部門長期依靠行政審批等管制措施處理公共事務,並未有足夠的協調各方、統籌各類關係的經驗,甚至一些公務人員仍缺乏平等地與非公務人員之間對話和協商處理相關事務的態度,從而造成公私合作中信任結構未發生變化,以權謀私和腐敗現象可能隨著購買公共服務而惡化。
  重塑公務人員能力框架
  從一定意義而言,購買公共服務是一種管理和服務方式變革,要求公務人員必須增添一些新的能力,如討價還價的談判能力、制定合同的能力、防範合同風險能力、監控合同實施能力等;要求政府要變成精明的買家、風險管理專家和服務質量評估行家等。
  能力框架不僅是各種能力的列表,也是表達、評估和測量能力的工具。國務院關於政府購買公共服務的文件強調政府購買公共服務中政府的能力結構和操作程序;但是,並未將提升公務人員的能力置於優化公共服務供給的日程之中。因此,面對市場在資源配置中決定性作用的凸顯,黨和政府有必要根據新的形勢構建中國公務員能力新框架。
  具體而言,可以考慮按照高、中、初三級,分成六大模塊組織以增強購銷力為基點的核心能力的培訓。包括:(1)政治鑒別與意識形態辨別的知識模塊;(2)引領和適應組織變革的知識模塊;(3)領導與聯盟能力的知識模塊;(4)信息與傳播技術的技能模塊;(5)商業與財務管理的技能模塊;(6)行政法律與民事法律運用的技能模塊。通過六大模塊培訓,培養自信、精力充沛、追求卓越激情、有效溝通能力和明智地使用權力的能力以及繼續學習能力的公務人員。並根據地方在摸索公共服務體制、機制和法制建設過程中發現的公務人員能力新要求,選擇適當時候修改2003年版的《國家公務員通用能力標準框架(試行)》條例或重新出台《國家公務員通用能力標準框架》。
  (本文系國家社科基金重大項目“‘十二五’時期八大綜合配套改革試驗區公共服務體制機制創新研究”(10zd&009)成果之一)
  (作者單位:復旦大學國際關係與公共管理學院)
(編輯:SN094)
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2月22日

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